Avis du Haut Conseil de la population et de la famille
sur la fécondité et l'accueil du jeune enfant en France
Février 2003
Le Haut Conseil de la population et de la famille se consacre depuis un an à une réflexion sur "les familles et leurs enfants". Dans ce cadre, il a choisi d’étudier quatre questions : le niveau de la fécondité en France et les éléments qui permettent de l’expliquer ; les appréciations qu’appelle la politique d’accueil des jeunes enfants ; la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle ; la parentalité et le rôle de parent dans les différentes situations de couple.
Les deux premiers thèmes, qui conduisent à évaluer l’impact des principales mesures de la politique familiale (natalité, conditions de vie des jeunes parents), en particulier dans les premières années de la vie de l’enfant, font l’objet du présent avis, établi en prenant en compte deux rapports : le premier, rédigé par M. Toulemon, relatif à la fécondité en France ; le deuxième, par Mme Leprince, relatif à la politique de la petite enfance.
Un second avis sera ensuite consacré aux deux derniers thèmes, qui mettent en jeu des éléments d’appréciation plus qualitatifs et dépassent la question de la petite enfance.
I - La France connaît une situation originale
pour ce qui est de sa fécondité
et de l’accueil qu’elle fait aux jeunes enfants
L’avis rendu en avril 1994 sur "l’accueil du jeune enfant" par le Haut Conseil de la population et de la famille exprimait une inquiétude quant à l’évolution de la fécondité des couples français ; il mettait l’accent sur les freins à la natalité liés à un contexte économique alors fort difficile, ainsi qu’aux insuffisances de l’aide publique pour la prise en charge des jeunes enfants.
A ces deux égards, les informations dont dispose aujourd’hui le Haut Conseil le conduisent à poser un diagnostic moins pessimiste et à souligner la singularité de la situation de la France par rapport à celle de ses partenaires européens.
1 - Les conditions de remplacement des générations seraient assurées
Le rapport que M. Toulemon a établi pour le Haut Conseil fait apparaître, en se référant à la descendance finale des générations ou au rapport de la population totale à l’espérance de vie, que le niveau actuel de la natalité en France correspond à peu près à la stationnarité à long terme de la population française. Ce résultat est, pour partie, imputable à la politique de la petite enfance menée dans notre pays, mais il s’explique sans doute aussi par l’accueil et le mode de fonctionnement de l’école maternelle et élémentaire et par différentes interventions publiques qui apportent un soutien aux parents.
Si l’indicateur conjoncturel de fécondité ne conduit pas exactement à cette conclusion, c’est que son utilisation pour apprécier la fécondité a été altérée ces dernières années en raison d’un allongement du calendrier des naissances, notamment des premières naissances. Cet allongement est dans certains cas voulu, mais dans d’autres est dû aux difficultés des jeunes à s’insérer dans la vie professionnelle, et en particulier à trouver des emplois stables.
On constate par ailleurs une homogénéisation des comportements de fécondité : les différences sociales comme les disparités régionales s’estompent. En conséquence, la taille des familles se resserrant, la famille de deux enfants fait désormais de plus en plus largement figure de modèle, en ce sens qu’elle est la plus répandue mais aussi qu’elle serait conforme à l’aspiration de la plupart des couples. Il n’y aurait, en effet, guère de différence entre le nombre d’enfants souhaités par les couples et leur fécondité effective, du moins en ce qui concerne les personnes en situation de procréer, pour qui la notion de fécondité désirée a un sens.
La France est désormais le pays de l’Union européenne où il naît le plus d’enfants. En revanche, son solde migratoire est beaucoup plus faible que celui des pays comparables et représente à peine un douzième de celui de l’Union, pour un sixième de sa population.
La stationnarité à long terme de la population est certes un objectif que peuvent s’assigner les pouvoirs publics ; il n’est, toutefois, ni le seul envisageable ni nécessairement le plus légitime, surtout dans un monde en expansion démographique. Une perspective plus volontariste pourrait être retenue, qui viserait au maintien d’un taux d’accroissement de la population positif, proche, par exemple, de celui que l’on connaît aujourd’hui.
2 - La politique d’accueil du jeune enfant offre aux familles des formes de soutien multiples
Le rapport que Mme Leprince a établi pour le Haut Conseil montre le caractère composite de la politique menée en faveur de l’accueil des jeunes enfants : alors que les partenaires de la France choisissent généralement soit de créer des équipements d’accueil, soit d’offrir des prestations financières, l’action publique menée dans notre pays repose sur ces deux formes de soutien, ainsi que sur un ensemble de mesures fiscales et d’avantages très variés (avantages familiaux de vieillesse, politique du logement, etc.). La palette des solutions proposées aux jeunes parents est large et rend la situation française plus satisfaisante que celle de la majorité des pays européens.
Cependant, cette appréciation satisfaisante se nuance de deux considérations importantes.
En premier lieu, on ne parvient pas à établir un bilan quantitatif précis des besoins ni des situations dans lesquelles se trouvent les enfants. Il est anormal qu’on ignore la façon dont sont gardés des centaines de milliers de jeunes enfants. Aussi le Haut Conseil demande-t-il que, sur une question aussi simple et fondamentale, le système public d’information fournisse régulièrement, une fois par an ou tous les deux ans, une description et une analyse précises.
En second lieu, le choix entre les différents modes de garde n’est malheureusement pas proposé à tous les parents, en raison de la très grande variété territoriale de la politique d’accueil des jeunes enfants et compte tenu des coûts pour les parents des différentes formules disponibles. Cet état de fait est la source d’une inégalité excessive, qui va au-delà de ce qui résulterait de la diversité des situations locales.
La diversité de la politique en faveur de l’accueil du jeune enfant doit être préservée. Il est en effet indispensable de veiller à offrir aux parents une aide qui s’adapte à leurs besoins et qui ne contraigne pas trop les choix qu’ils sont amenés à faire en matière de garde. L’effort d’optimisation de la politique d’accueil passe par l’examen attentif de ses différentes composantes. Une juste appréciation de chacun des modes de garde doit prendre en compte son coût pour la collectivité, mais aussi ses avantages et inconvénients pour les familles, en fonction notamment de leurs configurations diverses, de leur niveau de ressources et de leur localisation géographique. Elle ne saurait omettre, par ailleurs, les bénéfices comparés que l’on peut en attendre pour l’épanouissement des enfants. A cet égard, cependant, les travaux de recherche disponibles tendent à montrer que les différents modes de garde n’auraient pas un effet sensiblement différent. De nouvelles études doivent impérativement être menées, selon le Haut Conseil, afin de préciser et d’évaluer avec plus de certitude leurs effets.
3 - Les conditions qui ont permis cette situation favorable paraissent cependant fragiles
L’impact positif des politiques familiales sur le niveau de la fécondité paraît notable, même s’il est difficile à établir : il pourrait, selon les quelques études disponibles, être estimé à 0,2 enfant par femme, pour une prise en charge du coût de l’enfant à hauteur de 16 %. Les éléments d’information qui permettraient de valider ou de développer cette conclusion font toutefois largement défaut ; en effet, les travaux existants traitent essentiellement du cas de pays étrangers. Aussi le Haut Conseil recommande-t-il vivement que la question de l’incidence des mesures de politique familiale sur la fécondité devienne, pour les organismes intéressés par ce sujet, un objet d’études privilégié.
Dans le même temps, le Haut Conseil relève que des contraintes très fortes risquent de peser, dans les années à venir, sur le financement de la politique familiale et il s’inquiéterait grandement si celle-ci devait devenir, en conséquence, beaucoup moins ambitieuse à l’avenir.
II - La politique d’accueil du jeune enfant
devrait être articulée autour de trois principes
La politique d’accueil du jeune enfant est un volet important de la politique familiale, mais un volet seulement. Le Haut Conseil propose que trois objectifs soient assignés à cette politique, sur lesquels devrait naturellement être articulé l’accueil du jeune enfant :
Ø Permettre aux parents d’avoir le nombre d’enfants qu’ils veulent et de les élever, c’est-à-dire améliorer les conditions de vie des familles et des enfants. La politique familiale s’assignerait ainsi un objectif d’accompagnement des adultes dans leur projet familial.
Ø Veiller à ce que la politique familiale respecte la diversité des familles, prenne en compte la variété de leurs besoins et favorise les choix des mères et des pères, notamment en matière de conciliation entre leur vie familiale et leur vie professionnelle.
Ø Promouvoir la justice de la politique familiale, qui doit apporter un soutien spécifique aux familles qui connaissent des difficultés particulières et, notamment, tâcher de donner les mêmes chances aux enfants issus de milieux sociaux différents ou qu’ils vivent dans une petite commune isolée ou dans une grande agglomération.
III - Quatre mesures pour améliorer
la politique d’accueil du jeune enfant
Le Haut Conseil recommande que les quatre mesures suivantes soient prises. Elles permettraient d’améliorer sensiblement notre politique d’accueil du jeune enfant.
1 - Elaborer des schémas territoriaux de la petite enfance
Le Haut Conseil juge prioritaire de réduire les inégalités territoriales actuellement très marquées en matière de garde des jeunes enfants. L’implication des collectivités locales en cette matière est nécessairement et naturellement importante ; il s’agit en effet de répondre aux besoins quotidiens des jeunes parents. Toutefois, dès lors que les moyens de ces collectivités, en particulier des communes, mais aussi les besoins de leurs habitants en matière d’accueil des jeunes enfants sont fort différents, il paraît difficile de leur confier la responsabilité entière de cette politique d’accueil.
Afin de mieux adapter aux besoins des parents l’offre de modes de garde et de réduire les disparités territoriales, le législateur pourrait en revanche prévoir que des schémas territoriaux d’accueil du jeune enfant soient obligatoirement élaborés. Les moyens mis en œuvre localement afin d’atteindre l’objectif fixé par la loi – permettre à toute famille de trouver, moyennant une participation raisonnable et adaptée à ses possibilités, un mode d’accueil de bonne qualité pour son enfant en bas âge – y seraient détaillés.
Les caisses d’allocations familiales devraient aider les collectivités locales à élaborer ces schémas et à choisir les moyens les plus adaptés pour les mettre en œuvre, en fonction des besoins locaux. A cette fin, des contrats aussi variés que nécessaire seraient conclus entre les caisses et les collectivités. Ces schémas devraient en effet aboutir à une diversification de l’offre de garde, ce qui suppose que tout mode d’accueil – crèche collective, familiale ou parentale, assistante maternelle agréée, assistantes maternelles organisées en réseau, employée à domicile, etc. – bénéficie d’une aide et que sa qualité soit garantie. Les initiatives permettant d’enrichir ou d’assouplir les différentes formules de garde, comme les relais d’assistantes maternelles, pourraient notamment être encouragées.
La mise en place de ces schémas et leur efficacité feraient l’objet d’une évaluation régulière et publique par l’Etat.
2 - Instaurer une prestation modulable en fonction des besoins des familles
S’il est souhaitable de rendre plus simples et plus lisibles les modes de financement des différentes solutions de garde, il faut aussi faire en sorte que la participation des familles soit équitable. C’est pourquoi, en 1994, le Haut Conseil s’était alarmé des effets de redistribution qu’entraînerait la mise en place d’une "prestation générale unique" d’accueil du jeune enfant.
Aujourd’hui, le Haut Conseil insiste sur l’impératif de justice de la politique familiale : si le droit de chaque famille à bénéficier d’une aide pour la garde de ses jeunes enfants peut justifier l’idée qu’une prestation soit allouée à tous les parents, ce droit doit être satisfait de manière diverse afin que soient davantage aidées les familles qui en ont le plus besoin. D’une façon générale, la politique familiale devrait en effet manifester une attention plus importante aux personnes qui éprouvent des difficultés particulières pour s’occuper de leurs jeunes enfants.
Cela conduit à l’idée d’une prestation à deux volets : une partie de base, commune à toutes les familles, et une partie complémentaire modulée selon les besoins de chacune.
Cela étant, pour définir cette partie complémentaire, on pourrait aussi partir d’un double constat. Premièrement, le coût, en pourcentage des revenus d’une famille, n’est pas le même pour les différents modes de garde. Deuxièmement, ces différences de coût sont elles-mêmes variables selon le niveau de revenu ; ainsi, les crèches sont moins chères pour les ménages modestes que les assistantes maternelles agréées, alors que c’est l’inverse pour les couples à revenu moyen. Il en découle une inégale attractivité des différents modes de garde en fonction des catégories socio-professionnelles, ou des niveaux de revenu.
La partie complémentaire de la prestation précédente pourrait alors être définie de manière à viser une certaine égalisation des taux de prise en charge selon le mode de garde, afin d’assurer une certaine neutralité, c’est-à-dire d’éviter des distorsions trop importantes pour telle catégorie de familles en faveur de tel mode de garde. Il serait en effet souhaitable que le coût de l’accueil, pour une famille donnée, tende à être le même quel que soit le mode de garde.
3 - Mettre en oeuvre une politique active des personnels de la petite enfance
L’égalité d’accès aux modes de garde et leur diversité ne pourront être garanties que si l’on engage dans les plus brefs délais une politique ambitieuse destinée à répondre aux besoins croissants et d’ores et déjà considérables de personnels de la petite enfance. Ainsi, selon les travaux récents du Commissariat général au plan, plusieurs centaines de milliers d’assistantes maternelles devraient être formées et recrutées d’ici 2010, à la fois en raison des départs en retraites et pour répondre à la demande.
Des efforts doivent tout d’abord être engagés en matière de formation, afin de professionnaliser les métiers de la petite enfance et de créer, pour ceux qui les exercent, des débouchés et des possibilités de mobilité. Il revient, par ailleurs, au système éducatif de veiller à ce que les adolescents choisissent de s’orienter vers ces métiers et se forment en conséquence ; il lui appartient aussi d’encourager les jeunes garçons à suivre cette voie, afin de rompre avec la féminisation quasi intégrale des métiers de la petite enfance. L’ensemble des ces mesures doivent concourir à qualifier davantage ces métiers et à les rendre plus attractifs.
4 - Faciliter la période post-natale pour les mères
La situation des parturientes connaît depuis quelques années une évolution notable. Les efforts consentis en matière de sécurité de l’accouchement afin de réduire autant que possible la mortalité maternelle et infantile périnatale ont conduit à médicaliser d’une manière très importante la venue au monde d’un enfant. En même temps, et cela avait déjà été relevé par le Haut Conseil dans son avis de 1997 consacré aux conditions de la naissance en France, les soins et l’attention accordés aux mères qui viennent d’accoucher ne semblent pas être en rapport avec leurs besoins; la durée du séjour à la maternité, en particulier, est souvent courte : quatre jours ou moins pour un tiers des accouchements par voie basse sans pathologie particulière.
Les femmes, qui sortent trop tôt de la maternité et sont souvent moins entourées que jadis par leurs familles, peuvent ainsi se trouver dans une situation de grande inquiétude avec leur nouveau-né. Il est vrai que la présence et le rôle des pères, favorisée par l’institution du congé de paternité, devraient atténuer ces difficultés. Le Haut Conseil estime toutefois qu’il faut manifester une attention plus grande à l’égard des femmes dans la période post-natale.
D’une part, la prise en charge des femmes en suites de couches devrait faire l’objet d’un effort public accru, se traduisant par l’intervention à domicile de professionnels pluridisciplinaires aidant la mère au cours de cette première période : sages-femmes, aides ménagères, puéricultrices ou psychologues, en fonction des besoins. Il faudrait aussi être attentif à rallonger la durée du séjour à la maternité lorsque celui-ci est manifestement trop bref.
D’autre part, le congé de maternité post-natal pour le premier et le deuxième enfant, dix semaines, paraît court (il est plus long dans un certain nombre de pays européens). Il ne permet pas toujours aux mères de se remettre correctement ni, le cas échéant, de sevrer leur enfant, surtout quand il faut résoudre le problème de la garde. Un allongement de quatre semaines de ce congé pourrait ainsi être envisagé ; il permettrait aux femmes de reprendre leur activité professionnelle dans de meilleures conditions.
